作为主权最直接的延伸，立法权不仅是法治的直接体现，而且是实现法治的主要方式。

但是，现在的宪法已经采用了基本权利保护体系，因此，将称为安全的问题与基本权利保障结合起来考虑已是很自然的思路。此外，参见根森健憲法上の人格权一個人の尊威保障に占める人权としての意羲と机能につぃて公法研究五八号七六页以下（一九九六年）、西原博史《国家にょる人权保護》の困惑法律時報七五卷三号八一页以下（二○○三年）等． [19]山本前揭注[2]中[9]二○○页以下。

例如，当发生杀人、盗窃、暴力行为、放火等个人的基本权利遭受他人侵害的情况下，如果允许国家坐视无所作为的话，那就失去了承认国家的意义了。根据这样的观点，私人间适用的问题也应该通过作为防御权的基本权利规范的适用来解决问题。决定什么是幸福以及对此如何追求的事项，归于个人决定权。而且现代社会中，后者在数量上更是占绝对多数。（2）承认保护义务的必要性。

据此，当自由与自由相互发生冲突时，国家并不予以干预。既然法院也是国家机关，所以其也负宪法上的义务，通过法形成而提供保护。但是，法律毕竟是要用来解决实际问题的，它不是某种意义上的装饰品。

基于这一段裁判理由，法院的结论是，对下一级行政机关行使责令改正等职权，是基于上下级行政机关之间的层级监督关系。尽管属于行政相对人没有请求权情形，但它是否属于不直接设定当事人新的权利义务的一般情形，并非没有讨论的空间。也正因为如此，在这样的个案中，法官可能会创造出某种新权利。因为整个公法均服务于共同利益。

总体而言，层级监督关系内容涉及如下三个方面内容：（1）层级、隶属关系。[9] 如在郑根喜因诉老河口市人民政府履行责令老河口市酂阳办事处酂南社区居民委员会公开集体资产收支信息的法定职责案中，法院认为：另外，在本案存在更为有效便捷的救济方式的情况下，郑根喜坚持起诉老河口市人民政府不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。

这段裁判理由有两层意思：（1）不选择更为有效便捷的救济方式，却起诉人民政府不履行层级监督职责，基于法院得出了本案没有诉的利益。由此可见，不管行政相对人是否介入，除了举报之外，我们不能一概否认行政机关行使改变或者撤销权的行为都没有可诉性。因此，济南市政府是否受理当事人的反映、是否启动层级监督程序、是否改变或者撤销所属各工作部门及下级人民政府的决定、命令等，不属司法监督范畴。对于行政机关层级监督关系，行政法学理论研究并不多见。

同时，现代行政法发展的趋势是，行政内部行为再也不是外部监督不可涉足之地，将部分行政内部行为纳入行政诉讼范围也并不是不可以讨论的议题。如《网络安全法》第49条规定：网络运营者应当建立网络信息安全投诉、举报制度，公布投诉、举报方式等信息，及时受理并处理有关网络信息安全的投诉和举报。B条实质上是对A条的一种实施担保，即对市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行本条例规定的职责，或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，上级人民政府或者本级人民政府有权作责令改正，通报批评等监督。因此，在今后的类似案件中，通过参考崔案，法院有可能的突破点在于，借助法解释技术，基于申请、外化两个因素，可以有条件地承认一部分层级监督行为具有可诉性。

[10] [德]耶利内克：《主观公法权利体系》，曾韬等译，中国政法大学出版社2012年版，第63页。（三）诉的利益 诉的利益，系诉讼法学上的一个学理概念，它与当事人适格一起成为判定原告是否具有诉权的构成要件。

在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉人民政府不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。如《宪法》第89条规定，国务院有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章，有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。

二、基本案情与问题整理 （一）基本案情 崔永超于2014年11月6日向济南市政府提出要求行政处理申请书，请求济南市政府：（1）依法确认济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）以暴力威胁、噪音干扰的方式强迫搬迁的行为违法。对这种情形，实务中通常是以这样的规则来处理的，如基于自己利益的投诉，应等同于请求权。崔案中，原告为了自己免于噪声干扰，以法律上没有赋予的请求权，请求济南市政府对槐荫区政府噪音干扰行为行使改变或者撤销权。正如崔案的裁判理由所说，在这种情况下，济南市政府不改变或者不撤销槐荫区政府噪音干扰行为，一般并不直接设定当事人新的权利义务。依通说，行政内部行为不具有可诉性。四、本案可以参考的范围与可能的突破 崔案不是指导性案例，故对下级法院审理类似案件不具有应当参照的法效力。

前述（1）和（2）的两个法律关系，都是为了整合各行政机关以及隶属的部门，旨在形成由上一级行政机关统一领导[4]的行政一体化制度，即在整个国家行政机关系统内，必须保证上情下达，政令畅通，共同完成现代行政任务。2.存在一个行政相对人的请求。

但本文注意到，裁判理由用了一般加以修饰，那是否暗示在一定条件下，行政机关不行使这种改变或者撤销权的内部行为，也有可能产生设定行政相对人新的权利义务的法律效果，导致行使改变或者撤销权行为的法效力外化，从而具备了行政行为的可诉性。无论是层级关系还是隶属关系，其中处于领导地位的上一级行政机关有权对下一级行政机关或者隶属部门都有下令权，下一级行政机关或者隶属部门都必须服从、执行。

但是，作为最高法院审结的崔案，因审级制度的存在，崔案对于下级审理的类似案件难免会有同案同判的影响，即参考性的事实上拘束力。后者如崔案所涉的A条和B条。

[6]若依此理，崔案裁判理由论述到此即可结束，因为此裁判理由已经可以支撑裁判结论了。这些来自体制内的要求都可以看作是执政党和国家对上述新思想的一种制度性回应。所谓不履行法定职责，是指行政机关依职权或者依申请依法应当履行法定职责，但它拒绝履行、拖延履行或者不予答复。（3）严格按照法律规定对相关责任单位和责任人员作出行政处理。

A条位于《国有土地上房屋征收补偿条例》总则中，内容上可以当作是对行政组织法相关内容的一种重述，即层级监督关系中上一级行政机关的下令权。原田尚彦认为：诉的利益，通常从以下三个侧面来加以判断：请求的内容是否适合作为审判的对象（诉讼对象的问题）。

就这点而言，崔案中的这一裁判理由尚需要进一步展开，论证崔永超的这一请求为何属于一般情形，从而否定济南市政府层级监督行为的可诉性。在实务中，上一级行政机关改变或者撤销权所指向的行政行为，是由下一级行政机关作出的。

参见江必新、梁凤云：《行政诉讼法理论与实务》（第3版/上卷），法律出版社2016年版，第429页以下。在人类法文明进步史上，法律的进步在相当程度上都是这样表现的。

个人在公法上的权利，一定是一种被渗入了公共利益因素的权利。崔案的核心问题是，济南市政府不履行对槐荫区政府层级监督行为是否具有可诉性？对此，法院作出了驳回再审申请人崔永超的再审申请。因此，本文认为，要判定基于此项行政职权实施的层级监督行为是否具有可诉性，就必须先讨论行政机关上下级之间层级监督关系的法律性质。行政机关这种改变或者撤销权的本质是基于前述层级监督关系作出的内部行为，它的行使并不需要以行政相对人申请为前提，其目的在于形成行政机关体系一体化，维护公共法秩序，共同完成现代行政任务，与行政相对人个人权益没有直接关联性。

这样的解读应该没有曲解这段裁判理由。前者如国家公安部-省公安厅-市公安局，后者如公安厅—法制总队-复议处。

[13] [美]络德睦：《法律东方主义——中国、美国与现代法》，中国政法大学出版社2016年版，第37页。以行政区域划分为基础，国家从中央到地方设置了一个金字塔形的行政机关组织体系，作为国家行使行政权的组织基础。

裁判理由称：上级人民政府不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益。[5] 参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》（第6版），北京大学出版社/高等教育出版社2015版，第423-424页。